Perché la Svizzera è ancora fuori dall’UE e che cosa potrebbe cambiare

Oltre 10 anni di negoziati hanno portato Berna e Bruxelles a un nuovo accordo, ma l’intesa non ha ancora definito la direzione europea della Svizzera. Il governo svizzero e la Commissione europea hanno raggiunto un’intesa dopo un lungo lavoro volto ad aggiornare le regole che disciplinano i loro rapporti. Ora il Parlamento dovrà esaminarla e, con ogni probabilità, la decisione finale spetterà agli elettori.

La posta in gioco va oltre l’accesso tecnico al mercato. La Svizzera si trova al centro dell’economia e della geografia politica europee, pur restando fuori dalle istituzioni dell’Unione europea. Il suo sistema si fonda su accordi che consentono una stretta collaborazione in ambiti selezionati senza una piena adesione. Questa formula ha garantito accesso e flessibilità, ma richiede aggiornamenti regolari man mano che cambiano le norme e le priorità dell’UE.

Il nuovo accordo arriva dopo una storia travagliata. Nel 2021, Berna ha interrotto unilateralmente un precedente processo negoziale, dopo che ripetuti colloqui non erano riusciti a produrre un risultato. La nuova intesa ha quindi un peso sia pratico sia politico. I sostenitori la presenteranno come un modo per tutelare i legami della Svizzera con il blocco che la circonda e che rappresenta il suo principale partner. È probabile che i critici si concentrino sull’allineamento normativo, sulla sovranità e sull’influenza di Bruxelles. Il dibattito parlamentare metterà alla prova la capacità del modello bilaterale di mantenere il vasto sostegno di cui ha goduto in passato.

Nel 1992 gli elettori svizzeri respinsero lo Spazio economico europeo, e quella decisione combattuta indirizzò il Paese verso la via bilaterale che segue ancora oggi. Lo SEE avrebbe avvicinato la Svizzera al mercato unico europeo e rappresentato un passo importante verso l’adesione all’UE. Il voto trasformò la questione in un tema di forte tensione politica interna.

Stefanie Walter, professoressa di relazioni internazionali ed economia politica all’Università di Zurigo, descrive il risultato come un momento decisivo. Dopo la bocciatura dello SEE, il governo svizzero aveva poco margine per perseguire una strategia d’integrazione lineare. Quando in seguito promosse l’adesione all’UE, gli elettori respinsero chiaramente questa opzione.

Berna reagì negoziando con Bruxelles accordi settoriali. Il primo pacchetto cominciò a prendere forma nel 1994. Un secondo pacchetto, noto come Accordi bilaterali II, seguì circa 10 anni dopo. Portò la Svizzera nei sistemi di Schengen e Dublino e la avvicinò alle politiche dell’UE in materia di migrazione e asilo.

Questo modello ha permesso alla Svizzera di collaborare senza entrare nelle strutture politiche dell’Unione. Ha anche trasformato la politica europea in un esercizio permanente di equilibrio sul piano interno. Il governo ha dovuto preservare l’accesso ai mercati dei Paesi vicini, rassicurando al contempo gli elettori sul fatto che le decisioni nazionali restavano autonome. È questo equilibrio a spiegare perché la Svizzera possa essere profondamente legata all’UE e al tempo stesso opporsi all’adesione.

Secondo Stefanie Walter, professoressa all’Università di Zurigo, solo il 5%–10% della popolazione svizzera sostiene l’adesione all’UE. Questa cifra aiuta a spiegare perché gli accordi bilaterali restino il fulcro della politica europea svizzera. Molti elettori considerano utile la collaborazione con Bruxelles, mentre l’adesione completa appare superflua o troppo costosa sul piano politico.

Questa formula permette alla Svizzera di partecipare a determinati sistemi europei senza avere un seggio nelle istituzioni decisionali dell’UE. Gli Accordi bilaterali II hanno portato il Paese in Schengen e Dublino, collegando la politica svizzera alla cooperazione europea in materia di frontiere, migrazione e asilo. Altri accordi hanno connesso l’attività economica svizzera al mercato unico.

La logica politica è semplice. La Svizzera ottiene un accesso strutturato nei settori in cui ravvisa un chiaro vantaggio nazionale e mantiene la propria indipendenza formale al di fuori dell’Unione. Ciò consente inoltre al governo di presentare ogni accordo come una scelta specifica, anziché come un passo irreversibile verso l’adesione.

Walter afferma che il successo dell’approccio bilaterale ha ridotto gli incentivi ad aderire. Man mano che i legami si facevano più stretti, l’adesione diventava meno allettante per molti elettori svizzeri. Il Paese poteva ottenere numerosi vantaggi pratici dalla collaborazione, preservando al contempo la distanza simbolica e istituzionale richiesta dagli elettori. Questo calcolo ha plasmato la politica svizzera per oltre tre decenni.

Il sistema bilaterale deve ora essere aggiornato, e il precedente tentativo è fallito nel 2021. Svizzera e UE hanno negoziato per oltre 10 anni, prima che Berna interrompesse il precedente processo dopo che ripetuti colloqui non erano riusciti a produrre un risultato. Questa decisione ha messo in luce la debolezza di una rete di accordi che deve tenere il passo con l’evoluzione delle norme europee.

Il nuovo accordo potrebbe rilanciare i rapporti, fornendo un quadro aggiornato per la collaborazione. Il materiale di partenza non specifica tutte le disposizioni, ma chiarisce che lo scopo è rinnovare gli accordi tra Berna e Bruxelles. La Commissione europea e il governo svizzero hanno ora raggiunto un’intesa, spostando il confronto dai negoziati internazionali alla politica interna svizzera.

Questo cambiamento modifica i punti di pressione. I responsabili dell’UE vogliono rapporti che possano essere gestiti in modo coerente mentre l’Unione sviluppa le proprie norme. Le autorità svizzere devono difendere gli interessi nazionali mantenendo al contempo l’accesso alla collaborazione europea. Imprese, università, lavoratori e regioni di confine hanno tutti interesse a mantenere accordi stabili, anche se il dibattito politico si concentrerà soprattutto sulla sovranità e sulla vigilanza.

La rottura del 2021 offre inoltre agli oppositori un esempio recente di diplomazia fallita. I sostenitori diranno che un aggiornamento negoziato è preferibile all’incertezza. Gli oppositori potranno sostenere che il prezzo di un allineamento più stretto è troppo alto. Il Parlamento dovrà decidere se il nuovo quadro offre un valore pratico sufficiente a giustificare quel prezzo.

L’approvazione parlamentare e popolare resta l’ostacolo decisivo per l’accordo. Il governo svizzero non può considerare concluso il processo con la fine dei negoziati con la Commissione europea. I membri dell’Assemblea federale esamineranno attentamente il testo e, con ogni probabilità, l’accordo sarà sottoposto agli elettori. Il suo destino dipenderà dalla capacità dei sostenitori di spiegare chiaramente le conseguenze pratiche e di superare le preoccupazioni legate alla sovranità.

Il contesto politico è difficile. L’adesione all’UE raccoglie il sostegno di appena il 5%–10% della popolazione, mentre gli accordi bilaterali sono ormai ampiamente considerati il modo preferibile per gestire i rapporti con l’Europa. Ogni proposta che sembri avvicinare la Svizzera alle norme dell’UE potrebbe quindi incontrare resistenze, anche se preserva la non adesione formale.

Il dibattito metterà alla prova anche i limiti dell’autonomia svizzera. Il Paese ha mantenuto la propria influenza grazie alla diplomazia, alla forza economica e a una collaborazione selettiva. Secondo il materiale di partenza, la politica delle grandi potenze ha evidenziato i limiti di tale influenza, rendendo più urgente la questione del grado di coordinamento che Berna dovrebbe adottare con i vicini europei.

È improbabile che nel corso di questo processo la Svizzera rinunci al proprio status di Paese non membro. La scelta immediata riguarda il rafforzamento dell’architettura bilaterale oppure il lasciarla esposta a ulteriori controversie. Il prossimo dibattito parlamentare, seguito da un possibile voto popolare, mostrerà quanto margine gli elettori siano ancora disposti a concedere al governo per gestire i rapporti con l’Europa attraverso eccezioni negoziate.