Warum die Schweiz weiterhin ausserhalb der EU steht und was sich ändern könnte

Mehr als 10 Jahre Verhandlungen haben Bern und Brüssel zu einer neuen Vereinbarung geführt, doch der Deal hat die europäische Ausrichtung der Schweiz noch nicht geklärt. Die Schweizer Regierung und die Europäische Kommission haben sich nach langen Bemühungen auf eine Aktualisierung der Regeln für ihre Beziehungen geeinigt. Das Parlament muss die Vereinbarung nun prüfen, und wahrscheinlich werden am Ende die Stimmberechtigten das letzte Wort haben.

Auf dem Spiel steht mehr als der technische Zugang zum Markt. Die Schweiz liegt im Zentrum der europäischen Wirtschaft und politischen Geografie, bleibt aber ausserhalb der Institutionen der Europäischen Union. Ihr System beruht auf Abkommen, die eine enge Zusammenarbeit in ausgewählten Bereichen ermöglichen, ohne dass die Schweiz Vollmitglied wird. Diese Regelung hat Zugang und Flexibilität gebracht, muss jedoch regelmässig aktualisiert werden, wenn sich die Regeln und Prioritäten der EU ändern.

Die jüngste Vereinbarung folgt auf eine schwierige Vorgeschichte. 2021 beendete Bern ein früheres Verhandlungsverfahren einseitig, nachdem wiederholte Gespräche zu keinem Ergebnis geführt hatten. Der neue Deal hat deshalb sowohl praktisches als auch politisches Gewicht. Befürworter werden ihn als Möglichkeit darstellen, die Beziehungen der Schweiz zu ihrem grössten umliegenden Staatenverbund zu sichern. Kritiker dürften sich auf die Angleichung an Vorschriften, die Souveränität und den Einfluss Brüssels konzentrieren. Die parlamentarische Debatte wird zeigen, ob das bilaterale Modell noch immer auf die breite Unterstützung zählen kann, die es einst genoss.

Die Schweizer Stimmberechtigten lehnten 1992 den Europäischen Wirtschaftsraum ab. Dieser knappe Entscheid lenkte das Land auf den bilateralen Weg, den es bis heute verfolgt. Der EWR hätte die Schweiz näher an den europäischen Binnenmarkt herangeführt und einen bedeutenden Schritt in Richtung EU-Mitgliedschaft dargestellt. Die Abstimmung machte das Thema zu einer innenpolitisch hoch aufgeladenen Frage.

Stefanie Walter, Professorin für Internationale Beziehungen und politische Ökonomie an der Universität Zürich, bezeichnet das Ergebnis als entscheidenden Moment. Nach der EWR-Ablehnung hatte die Schweizer Regierung wenig Spielraum für eine geradlinige Integrationsstrategie. Als sie später einen EU-Beitritt befürwortete, lehnten die Stimmberechtigten diese Möglichkeit klar ab.

Bern reagierte darauf mit Verhandlungen über sektorielle Abkommen mit Brüssel. Das erste Paket nahm 1994 Gestalt an. Ein zweites Paket, bekannt als Bilaterale Abkommen II, folgte ungefähr 10 Jahre später. Es brachte die Schweiz in die Schengen- und Dublin-Systeme und führte zu einer engeren Abstimmung mit der EU in der Migrations- und Asylpolitik.

Dieses Modell ermöglichte der Schweiz die Zusammenarbeit, ohne dass sie in die politischen Strukturen der Union eintreten musste. Zugleich machte es die Europapolitik zu einer dauerhaften innenpolitischen Gratwanderung. Die Regierung musste den Zugang zu den Märkten der Nachbarländer sichern und gleichzeitig die Stimmberechtigten davon überzeugen, dass die nationale Entscheidungsfindung intakt blieb. Dieses Gleichgewicht erklärt, weshalb die Schweiz eng mit der EU verbunden sein und sich dennoch einer Mitgliedschaft widersetzen kann.

Laut Stefanie Walter, Professorin an der Universität Zürich, befürworten nur 5 bis 10 Prozent der Schweizerinnen und Schweizer eine EU-Mitgliedschaft. Diese Zahl trägt dazu bei, zu erklären, weshalb die bilateralen Abkommen im Zentrum der Schweizer Europapolitik stehen. Viele Stimmberechtigte halten die Zusammenarbeit mit Brüssel für nützlich, während eine Vollmitgliedschaft unnötig oder politisch zu kostspielig erscheint.

Die Regelung ermöglicht es der Schweiz, an ausgewählten europäischen Systemen teilzunehmen, ohne einen Sitz in den Entscheidungsinstitutionen der EU einzunehmen. Mit den Bilateralen Abkommen II trat das Land Schengen und Dublin bei und band die Schweizer Politik in die europäische Zusammenarbeit bei Grenzschutz, Migration und Asyl ein. Weitere Abkommen verknüpften die Schweizer Wirtschaft mit dem Binnenmarkt.

Die politische Logik ist klar. Die Schweiz erhält dort geregelten Zugang, wo sie einen eindeutigen nationalen Nutzen sieht, und bewahrt ihre formelle Unabhängigkeit ausserhalb der Union. So kann die Regierung jedes Abkommen als eigenständigen Entscheid darstellen und nicht als unumkehrbaren Schritt in Richtung Mitgliedschaft.

Walter sagt, der Erfolg des bilateralen Ansatzes habe den Anreiz für einen Beitritt verringert. Je enger die Beziehungen wurden, desto weniger attraktiv erschien vielen Schweizer Stimmberechtigten eine Mitgliedschaft. Das Land konnte viele praktische Vorteile der Zusammenarbeit nutzen und zugleich jene symbolische und institutionelle Distanz wahren, die von den Stimmberechtigten gefordert worden war. Diese Überlegung prägt die Schweizer Politik seit mehr als drei Jahrzehnten.

Das bilaterale System muss nun aktualisiert werden, und der vorherige Anlauf scheiterte 2021. Die Schweiz und die EU verhandelten mehr als 10 Jahre, bevor Bern das frühere Verfahren abbrach, nachdem wiederholte Gespräche zu keinem Ergebnis geführt hatten. Dieser Entscheid machte deutlich, wie schwach es ist, sich auf ein Netz von Abkommen zu verlassen, das mit den sich wandelnden europäischen Regeln Schritt halten muss.

Die neue Vereinbarung könnte die Beziehungen mit einem aktualisierten Rahmen für die Zusammenarbeit neu ordnen. Das Ausgangsmaterial nennt nicht alle Bestimmungen im Einzelnen, macht aber deutlich, dass die Vereinbarungen zwischen Bern und Brüssel erneuert werden sollen. Die Europäische Kommission und die Schweizer Regierung haben sich nun geeinigt. Damit verlagert sich der Streit von den internationalen Verhandlungen in die Schweizer Innenpolitik.

Dadurch verschieben sich auch die Streitpunkte. Die EU will Beziehungen, die sich im Zuge der Weiterentwicklung ihrer Regeln verlässlich gestalten lassen. Die Schweizer Behörden müssen die nationalen Interessen verteidigen und zugleich den Zugang zur europäischen Zusammenarbeit aufrechterhalten. Unternehmen, Hochschulen, Arbeitnehmende und Grenzregionen sind alle auf stabile Regelungen angewiesen, auch wenn sich die politische Debatte stark auf Souveränität und Aufsicht konzentrieren wird.

Der Abbruch von 2021 liefert Gegnern zudem ein jüngeres Beispiel gescheiterter Diplomatie. Befürworter werden argumentieren, eine ausgehandelte Aktualisierung sei der Unsicherheit vorzuziehen. Gegner können geltend machen, der Preis einer engeren Angleichung sei zu hoch. Das Parlament muss entscheiden, ob der neue Rahmen genügend praktischen Nutzen bietet, um diesen Preis zu rechtfertigen.

Die Zustimmung des Parlaments und der Bevölkerung bleibt die entscheidende Hürde für die Vereinbarung. Die Schweizer Regierung kann den Abschluss der Verhandlungen mit der Europäischen Kommission nicht als Ende des Prozesses betrachten. Die Mitglieder der Bundesversammlung werden den Text prüfen, und wahrscheinlich kommt die Vereinbarung vor die Stimmberechtigten. Ihr Schicksal hängt davon ab, ob die Befürworter die praktischen Folgen klar genug erklären können, um die Bedenken hinsichtlich der Souveränität auszuräumen.

Das politische Umfeld ist schwierig. Für eine EU-Mitgliedschaft sprechen sich nur 5 bis 10 Prozent der Bevölkerung aus, während die bilateralen Abkommen weithin als bevorzugte Art gelten, die Beziehungen zu Europa zu gestalten. Jeder Vorschlag, der die Schweiz näher an die Regeln der EU heranzurücken scheint, könnte deshalb auf Widerstand stossen, selbst wenn die formelle Nichtmitgliedschaft bestehen bleibt.

Die Debatte wird auch die Grenzen der Schweizer Autonomie ausloten. Das Land hat seinen Einfluss durch Diplomatie, wirtschaftliche Stärke und gezielte Zusammenarbeit gewahrt. Die Politik der Grossmächte hat die Grenzen dieses Einflusses aufgezeigt, heisst es im Ausgangsmaterial. Dadurch erhält die Frage, wie eng Bern sich mit seinen europäischen Nachbarn abstimmen soll, zusätzliche Dringlichkeit.

Die Schweiz dürfte in diesem Prozess kaum ihren Status als Nichtmitglied aufgeben. Unmittelbar geht es darum, ob sie das bilaterale Gefüge stärken oder weiteren Streitigkeiten aussetzen will. Die bevorstehende parlamentarische Debatte und eine mögliche Volksabstimmung danach werden zeigen, wie viel Spielraum die Stimmberechtigten der Regierung noch lassen, um die Beziehungen zu Europa über ausgehandelte Ausnahmen zu gestalten.