Le Conseil des États reporte sa décision sur le durcissement des règles de capital applicables à UBS

Le Conseil des États a reporté un vote susceptible de remodeler la structure du capital d’UBS. La chambre a manqué de temps jeudi 17 septembre, alors qu’elle débattait d’exigences de capital plus strictes pour les banques d’importance systémique ayant d’importantes activités à l’étranger. Le débat reprendra la semaine prochaine, laissant en suspens les propositions les plus importantes.

Dans les faits, la législation concernerait UBS, car c’est actuellement la grande banque suisse qui répond aux critères prévus. Le Conseil fédéral veut qu’UBS couvre ses filiales étrangères à 100% avec des fonds propres de base de catégorie 1, appelés CET1. Le CET1 est la forme de capital bancaire de la plus haute qualité. Il se compose principalement des fonds propres des actionnaires et des bénéfices non distribués.

UBS s’oppose fermement à l’approche du gouvernement. Selon la banque, la mesure pourrait nécessiter environ 22 milliards de dollars, soit 18 milliards de francs, de fonds propres de base supplémentaires. Ce montant a placé la question au cœur d’un débat parlementaire plus large sur la manière dont la Suisse devrait se prémunir contre une future crise bancaire tout en préservant la compétitivité internationale de sa plus grande banque.

Le Conseil des États n’ayant pas examiné les propositions de la minorité, l’équilibre définitif entre garanties financières et coûts d’exploitation reste à déterminer.

Le projet du gouvernement exigerait que les filiales étrangères d’UBS soient entièrement couvertes par du CET1. Selon le projet soumis au Conseil des États, les entités à l’étranger des banques d’importance systémique devraient être intégralement soutenues par des fonds propres de base durs. L’exigence porte sur le capital directement disponible pour absorber les pertes, plutôt que de s’appuyer en partie sur des instruments susceptibles d’être convertis ou amortis en cas de crise.

La proposition tient compte de l’expérience de la Suisse, qui abrite une banque active à l’échelle mondiale et dont les opérations étrangères pourraient devenir cruciales en cas de crise. Exiger que du capital soit affecté à ces filiales donnerait aux autorités suisses une réserve financière plus importante et une source d’absorption des pertes plus clairement définie si une entité rencontrait des difficultés.

UBS estime que ce changement aurait un coût élevé. Les 18 milliards de francs de fonds propres de base supplémentaires qu’elle chiffre représentent des fonds qui pourraient autrement financer des crédits, des investissements, des rachats d’actions ou d’autres priorités de l’entreprise. Le rapport source ne précise pas comment UBS satisferait à cette exigence ni quelles seraient les conséquences de cette hausse pour ses activités.

Le débat au Conseil des États porte donc autant sur la conception de la règle que sur le chiffre annoncé. Les parlementaires doivent décider du niveau de protection nécessaire pour les activités à l’étranger et des formes de capital pouvant être prises en compte.

La commission du Conseil des États propose une voie médiane, en portant à 50% la couverture par des fonds propres durs. La majorité de la Commission de l’économie et des redevances du Conseil des États, appelée CER-E, propose de renforcer le dispositif actuel « too big to fail » sans adopter le modèle du gouvernement fondé entièrement sur le CET1.

Selon le projet de la commission, 50% des participations étrangères seraient couvertes par du capital CET1, contre 45% actuellement. Les 50% restants pourraient être couverts par des emprunts AT1 supplémentaires. Ces titres peuvent absorber des pertes dans certaines conditions définies, mais ils sont distincts des fonds propres ordinaires et sont traités différemment du CET1 dans le cadre réglementaire.

La proposition modifierait également la combinaison actuellement prévue. Les règles en vigueur imposent, pour les participations étrangères concernées, 45% de fonds propres de base et 17% d’emprunts AT1. Selon le rapport source, UBS rejette aussi l’approche de la commission, mais le rapport ne détaille pas les raisons de la banque et ne donne pas d’estimation distincte du coût de cette solution.

La position de la commission se situe désormais entre l’exigence de 100% du Conseil fédéral et les règles actuelles. Cette configuration offre au Conseil des États plusieurs issues possibles à la reprise du débat, notamment de nouveaux amendements aux proportions ou aux instruments autorisés.

Une importante minorité du Conseil des États réclame une exigence de 90%. Cette solution se rapprocherait davantage de la position du Conseil fédéral que de la proposition de la majorité de la commission. Selon Keystone-ATS, des représentants de partis de gauche ont soutenu le projet du gouvernement pendant le débat, tandis que d’autres parlementaires ont appuyé la formule moins stricte de la commission.

Les chiffres illustrent l’éventail des options examinées par le Conseil des États : le niveau actuel de couverture par des fonds propres durs est de 45%, la majorité de la commission propose 50%, une minorité du Conseil des États souhaite 90% et le Conseil fédéral demande une couverture à 100% en CET1. Ces pourcentages concernent l’exigence en fonds propres de base durs. Ils ne doivent pas être interprétés comme le résultat d’un seul vote ni comme des chiffres de soutien de l’opinion publique.

Le différend met également en évidence les divisions politiques autour des règles suisses « too big to fail ». Des exigences plus strictes pourraient renforcer la capacité du pays à gérer les pertes au sein d’un groupe bancaire mondial. Elles pourraient aussi accroître le montant de capital qu’UBS doit détenir dans ses activités internationales ou en couverture de celles-ci, ce qui pourrait influer sur la manière dont la banque répartit ses ressources.

Le Conseil des États n’a pas encore voté sur les propositions de la minorité. Sa prochaine session déterminera si les parlementaires approuvent la recommandation de la commission, se rapprochent du modèle du gouvernement ou élaborent une autre solution avant que le projet ne poursuive son parcours.

Le débat de la semaine prochaine déterminera dans quelle mesure la Suisse ira au-delà de ses garanties actuelles. Le Conseil des États doit d’abord achever ses délibérations et voter sur les propositions de la minorité. La décision de la chambre influera ensuite sur le parcours du projet au Parlement, même si le rapport source ne précise pas le calendrier des étapes restantes et ne prédit pas l’issue finale.

Pour UBS, les enjeux concernent à la fois le capital et la prévisibilité réglementaire. La banque exerce ses activités à l’international, tandis que sa principale responsabilité en matière de surveillance et sur le plan politique reste liée à la Suisse. Une règle exigeant davantage de CET1 pour couvrir les filiales étrangères pourrait offrir aux autorités suisses une meilleure protection en cas de crise. Elle pourrait aussi rendre le cadre suisse plus exigeant que les règles applicables aux banques mondiales concurrentes, selon la version définitive et les comparaisons internationales.

Pour les responsables politiques, cette question relève de la logique du régime « too big to fail » : plus une banque est grande et interconnectée, plus elle devrait être en mesure d’absorber des pertes sans recourir à l’aide publique. Le désaccord porte sur le niveau approprié et sur les types de capital à prendre en compte.

Le report du vote au Conseil des États a prolongé ce calcul. Tant que les parlementaires n’auront pas fixé les pourcentages, UBS, les autorités de surveillance et les investisseurs devront composer avec l’incertitude entourant les futures règles suisses en matière de capital.