Schweizer Ständerat vertagt Entscheid über strengere Kapitalregeln für die UBS

Der Ständerat hat eine Abstimmung vertagt, die die Kapitalstruktur der UBS verändern könnte. Am Donnerstag, 17. September, reichte die Zeit während der Beratungen über strengere Kapitalanforderungen für systemrelevante Banken mit umfangreichen Auslandsaktivitäten nicht aus. Die Debatte wird nächste Woche fortgesetzt. Die wichtigsten Vorschläge sind damit noch offen.

Das Gesetz würde die UBS in der Praxis betreffen, denn sie ist derzeit die grosse Schweizer Bank, auf die dieser Rahmen zutrifft. Der Bundesrat will, dass die UBS ihre ausländischen Tochtergesellschaften mit 100 Prozent hartem Kernkapital, dem sogenannten CET1-Kapital, unterlegt. CET1 ist die hochwertigste Form von Bankkapital und besteht vor allem aus Eigenkapital der Aktionärinnen und Aktionäre sowie einbehaltenen Gewinnen.

Die UBS lehnt den Ansatz des Bundes entschieden ab. Die Bank sagt, die Massnahme könnte sie dazu verpflichten, rund 22 Milliarden US-Dollar beziehungsweise 18 Milliarden Franken zusätzliches Kernkapital zu halten. Damit ist die Frage ins Zentrum einer breiteren parlamentarischen Debatte gerückt: Wie kann sich die Schweiz vor einer künftigen Bankenkrise schützen und gleichzeitig die internationale Wettbewerbsfähigkeit ihrer grössten Bank erhalten?

Da der Ständerat nicht zu den Minderheitsanträgen gelangte, ist das endgültige Gleichgewicht zwischen finanziellen Schutzvorkehrungen und Betriebskosten noch offen.

Der Vorschlag des Bundes verlangt, dass die ausländischen Tochtergesellschaften der UBS vollständig mit CET1-Kapital unterlegt werden. Gemäss dem dem Ständerat vorliegenden Plan müssten die Auslandseinheiten systemrelevanter Banken vollständig durch hartes Kernkapital gedeckt sein. Die Anforderung betrifft Kapital, das direkt zur Absorption von Verlusten zur Verfügung steht, statt sich teilweise auf Instrumente zu stützen, die in einer Krise umgewandelt oder abgeschrieben werden können.

Der Vorschlag trägt den Erfahrungen der Schweiz als Sitz einer global tätigen Bank Rechnung, deren ausländische Geschäfte in einer Krise entscheidend werden könnten. Wenn Kapital für diese Tochtergesellschaften bereitgestellt werden muss, erhalten die Schweizer Behörden einen grösseren finanziellen Puffer und eine klarere Quelle zur Verlustabsorption, falls eine Einheit in Schwierigkeiten gerät.

Die UBS argumentiert, dass die Änderung hohe Kosten verursachen würde. Ihre Schätzung von 18 Milliarden Franken an zusätzlichem Kernkapital betrifft Mittel, die sonst für Kredite, Investitionen, Aktienrückkäufe oder andere Unternehmensprioritäten eingesetzt werden könnten. Im Ausgangsbericht wird nicht ausgeführt, wie die UBS die Anforderung erfüllen würde oder wie sich die Erhöhung auf ihre Geschäftsbereiche auswirken würde.

Die Ständeratsdebatte dreht sich daher sowohl um die Ausgestaltung der Regel als auch um deren zentrale Zahl. Die Mitglieder des Ständerats müssen entscheiden, wie viel Schutz die ausländischen Geschäfte benötigen und welche Kapitalformen dafür angerechnet werden sollen.

Die ständerätliche Kommission schlägt einen Mittelweg vor und will die Unterlegung mit hartem Kapital auf 50 Prozent erhöhen. Die Mehrheit der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Ständerats, kurz WAK-S, will den geltenden Too-big-to-fail-Rahmen verschärfen, ohne das Modell des Bundesrats mit vollständiger CET1-Unterlegung zu übernehmen.

Gemäss dem Kommissionsvorschlag würden 50 Prozent der Auslandsbeteiligungen mit CET1-Kapital unterlegt, gegenüber derzeit 45 Prozent. Die übrigen 50 Prozent könnten mit zusätzlichen Tier-1-Anleihen, sogenannten AT1-Instrumenten, gedeckt werden. Diese Wertpapiere können unter bestimmten Bedingungen Verluste absorbieren, unterscheiden sich jedoch von gewöhnlichem Eigenkapital und werden im regulatorischen Rahmen anders behandelt als CET1-Kapital.

Der Vorschlag würde auch die bisherige Zusammensetzung ändern. Die geltenden Regeln sehen für die betreffenden Auslandsbeteiligungen 45 Prozent Kernkapital plus 17 Prozent AT1-Anleihen vor. Laut Ausgangsbericht lehnt die UBS auch den Kommissionsansatz ab. Der Bericht nennt jedoch weder die detaillierten Gründe der Bank noch eine separate Kostenschätzung für diese Alternative.

Die Position der Kommission liegt nun zwischen der 100-Prozent-Anforderung des Bundesrats und den geltenden Regeln. Damit stehen dem Ständerat bei der Wiederaufnahme der Debatte mehrere mögliche Lösungen offen, darunter weitere Änderungen an den Anteilen oder den zulässigen Instrumenten.

Eine beträchtliche Minderheit im Ständerat fordert eine Anforderung von 90 Prozent. Diese Alternative käme der Position des Bundesrats deutlich näher als dem Vorschlag der Kommissionsmehrheit. Vertreterinnen und Vertreter linker Parteien unterstützten während der Debatte laut Keystone-SDA den Plan des Bundes, während andere Mitglieder des Ständerats die weniger strenge Formel der Kommission befürworteten.

Die Zahlen zeigen die Bandbreite der Positionen im Ständerat: Der derzeitige Anteil an hartem Kapital beträgt 45 Prozent, die Kommissionsmehrheit schlägt 50 Prozent vor, eine Minderheit im Ständerat will 90 Prozent, und der Bundesrat fordert eine 100-prozentige CET1-Unterlegung. Diese Prozentsätze beziehen sich auf die Anforderung an hartes Kernkapital und sind weder als Abstimmungsverhältnis noch als Angaben zur öffentlichen Unterstützung zu verstehen.

Der Streit verdeutlicht auch die politische Spaltung rund um die Too-big-to-fail-Regeln der Schweiz. Strengere Anforderungen könnten die Fähigkeit des Landes verbessern, Verluste innerhalb einer globalen Bankengruppe zu bewältigen. Sie könnten zudem die Menge an Kapital erhöhen, die die UBS für ihre internationalen Geschäfte halten oder bereitstellen muss, was sich möglicherweise darauf auswirkt, wie die Bank ihre Mittel zuteilt.

Der Ständerat hat noch nicht über die Minderheitsanträge abgestimmt. In seiner nächsten Sitzung wird sich zeigen, ob die Mitglieder der Kommissionsempfehlung zustimmen, sich dem Modell des Bundes annähern oder eine andere Lösung entwickeln, bevor die Vorlage weiterberaten wird.

Die Debatte nächste Woche wird zeigen, wie weit die Schweiz über ihre bisherigen Schutzvorkehrungen hinausgeht. Zunächst muss der Ständerat seine Beratungen abschliessen und über die Minderheitsanträge abstimmen. Der Entscheid der Kammer wird anschliessend den weiteren Weg der Vorlage durch das Parlament prägen. Im Ausgangsbericht werden jedoch weder der weitere Zeitplan des Verfahrens genannt noch der endgültige Ausgang vorausgesagt.

Für die UBS stehen sowohl Kapital als auch regulatorische Klarheit auf dem Spiel. Die Bank ist international tätig, während ihre wichtigste aufsichtsrechtliche und politische Verantwortung weiterhin in der Schweiz liegt. Eine Regel, die mehr CET1-Kapital für ausländische Tochtergesellschaften verlangt, könnte den Schweizer Behörden in einer Krise mehr Schutz bieten. Je nach endgültiger Ausgestaltung und internationalen Vergleichen könnte sie den Schweizer Rahmen zugleich strenger machen als die Regeln für konkurrierende globale Banken.

Für die politischen Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträger folgt die Frage der Logik des Too-big-to-fail-Regimes: Je grösser und stärker vernetzt eine Bank ist, desto besser sollte sie Verluste auffangen können, ohne auf staatliche Unterstützung angewiesen zu sein. Umstritten sind die angemessene Höhe und die Kapitalarten, die angerechnet werden sollen.

Mit der vertagten Abstimmung des Ständerats bleibt diese Abwägung offen. Bis die Mitglieder des Ständerats die Prozentsätze festlegen, müssen UBS, Aufsichtsbehörden und Investorinnen und Investoren weiterhin mit unklaren künftigen Kapitalregeln in der Schweiz umgehen.