Schweiz-EU-Abkommen steht trotz Vereinbarung vom Dezember vor innenpolitischen Hürden

Die Tinte ist kaum trocken, da ist die Feierlaune bereits verflogen. Am 20. Dezember 2024 schüttelten die Schweizer Bundespräsidentin Viola Amherd und EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen in Bern die Hände und schlossen damit eine «historische» Verhandlung ab, die das zerrüttete Verhältnis zwischen der Schweiz und der Europäischen Union neu ordnen sollte. Doch Monate später steckt das Abkommen fest, gefangen in einem innenpolitischen Sumpf, der die jahrelangen diplomatischen Bemühungen zu Fall zu bringen droht.

Während Brüssel und Bern die Vereinbarung als «vorteilhaft» für beide Seiten bezeichneten, ist die Realität vor Ort weitaus unbeständiger. Der Schwung, den der Gipfel im Dezember ausgelöst hatte, ist gegen die Wand der Schweizer Innenpolitik geprallt. Statt einer raschen Ratifizierung ringt das Land nun mit einer heftigen Debatte darüber, wie und ob das Schweizer Volk mitentscheiden wird. Das Schweigen seit der Unterzeichnung ist ohrenbetäubend. Es wird nur durch das Schärfen der politischen Messer unterbrochen, während sich die Lager auf einen erbitterten Kampf um die Souveränität vorbereiten. Das Abkommen hängt in der Schwebe, ein Papiersieg, der sich noch nicht im Schmelztiegel der Schweizer direkten Demokratie bewähren musste.

In einem entscheidenden Schritt, der das Kräfteverhältnis grundlegend verändert, hat sich eine parlamentarische Kommission mit 15 zu 10 Stimmen gegen ein obligatorisches Referendum ausgesprochen. Dabei handelt es sich nicht bloss um ein Verfahrensdetail, sondern um eine entscheidende Weichenstellung. Für ein obligatorisches Referendum ist ein «doppeltes Mehr» erforderlich: die Zustimmung des Volkes und der Mehrheit der Kantone. Diese hohe Hürde war in der Vergangenheit oft das Grab kontroverser Gesetzesvorlagen: Konservative, ländliche Kantone konnten Änderungen blockieren, selbst wenn die Mehrheit der Bevölkerung dafür war.

Mit ihrem Eintreten für ein fakultatives Referendum hat die Kommission die Hürde für die Annahme deutlich gesenkt. Bei einem fakultativen Referendum genügt das einfache Volksmehr. Damit wird den Gegnern ihre stärkste Verteidigungswaffe genommen, das Kantonsveto. Dieser strategische Schachzug deutet darauf hin, dass die Befürworter des EU-Abkommens zuversichtlich sind, die Volksabstimmung zu gewinnen, aber die konservativen Hochburgen in den Kantonen fürchten. Das Stimmenverhältnis von 15 zu 10 verdeutlicht die tiefe Polarisierung im Bundeshaus und zeigt, dass der Streit um das Abstimmungsverfahren ebenso erbittert ist wie der Streit um das Abkommen selbst.

Die Schweizerische Volkspartei (SVP) hat keine Zeit verloren und eine scharfe Offensive gestartet: Sie bezeichnet das Abkommen vom Dezember als «Unterwerfungsvertrag». Ihre Rhetorik soll existenzielle Ängste schüren: Die Partei argumentiert, das Abkommen zwinge die Schweiz, EU-Regeln automatisch und ohne Möglichkeit zum Widerspruch zu übernehmen, und höhle damit die Schweizer Demokratie von aussen aus. Für die SVP ist dies kein Handelsabkommen, sondern eine Aufgabe der Souveränität.

Die Partei warnt vor einem starken Anstieg der Zuwanderung und einem Verlust der Kontrolle über die Landesgrenzen. Damit knüpft sie an tief verwurzelte Ängste in der Wählerschaft an. Indem sie die Vereinbarung als Kapitulation vor Brüssel darstellt, mobilisiert die SVP ihre Basis, das Abkommen unabhängig von der Form des Referendums abzulehnen. Ihre Wut über die Ablehnung des obligatorischen Referendums durch die Kommission ist deutlich spürbar. Die SVP weiss, dass es für sie wesentlich schwieriger wird, das Abkommen zu blockieren, wenn keine Zustimmung der Mehrheit der Kantone erforderlich ist. Die SVP ist nun als Hauptgegnerin positioniert und bereit, die bevorstehende Abstimmung zu einer Abstimmung über die Schweizer Identität selbst zu machen.

Hinter dem politischen Schachzug der Kommission steht eine nüchterne, klare rechtliche Einschätzung des Bundesamts für Justiz (BJ). Dessen Schlussfolgerung ist eindeutig: Die Verfassung verlangt kein obligatorisches Referendum. Das BJ argumentiert, die neuen Verträge seien zwar umfassend, stellten aber keinen Beitritt zu einer supranationalen Gemeinschaft dar. Rechtlich gesehen tritt die Schweiz der EU nicht bei, weshalb die aussergewöhnliche Hürde des doppelten Mehrs nicht zum Tragen kommt.

Der Bundesrat hat jedoch noch nicht seine letzte Karte ausgespielt. Aussenminister Ignazio Cassis hat erklärt, dass ein Vernehmlassungsverfahren weiterhin notwendig sei, womit ein Fenster der Unsicherheit offen bleibt. Zwar scheint der rechtliche Weg für eine Abstimmung mit einfachem Mehr frei zu sein, doch politisch ist die Lage heikel. Sollte der Eindruck entstehen, die Regierung umgehe die Kantone, um das Abkommen durchzusetzen, könnte dies an der Urne spektakulär nach hinten losgehen. In den kommenden Monaten wird sich zeigen, ob rechtliche Feinheiten dem Druck der populistischen Empörung standhalten können.