Perché il Parlamento svizzero non può far cadere il governo

Nel 2027, gli elettori svizzeri sceglieranno 246 membri del Parlamento, ma è improbabile che i sette seggi al centro del governo cambino. Questa differenza mette in luce una delle caratteristiche più peculiari della democrazia svizzera: il Parlamento elegge il Consiglio federale, ma non può destituire il governo con una normale mozione di sfiducia.

Questo assetto garantisce ai ministri un grado di sicurezza insolito. Un consigliere federale può restare in carica per tutto il tempo che desidera, a meno che si dimetta, muoia o non venga rieletto quando il Parlamento procede alla verifica formale del governo dopo le elezioni federali. Tale verifica raramente è determinante. Dal 1848, solo quattro ministri in carica sono stati respinti.

Se confrontato con i modelli democratici più noti, il sistema può apparire incompleto. Gli Stati Uniti eleggono il proprio esecutivo separatamente dal Congresso, con un presidente eletto dal popolo. Nel Regno Unito, il Parlamento può costringere il governo a lasciare l’incarico se perde la fiducia. La Svizzera non dispone di nessuno dei due meccanismi. I suoi ministri sono scelti dai parlamentari, ma il Parlamento non ha il consueto potere di destituirli durante la legislatura.

Questo assetto costituzionale è importante mentre si avvicinano le prossime elezioni federali. Gli elettori possono ridisegnare il Parlamento di 246 seggi, modificare gli equilibri tra i partiti e influire sulla successiva scelta dei ministri. Non possono però usare il voto per sostituire direttamente il Consiglio federale.

Il Consiglio federale è al di fuori del normale ciclo di fiducia che regola la maggior parte degli esecutivi parlamentari. I sette ministri svizzeri sono eletti dall’Assemblea federale plenaria, composta dal Consiglio nazionale e dal Consiglio degli Stati. Una volta eletti, non dipendono da una maggioranza di fiducia costante per rimanere in carica.

Il Parlamento mantiene comunque la propria influenza. Elegge i consiglieri federali, approva le leggi e il bilancio federale, vigila sull’amministrazione e può esercitare una pressione politica prolungata. Manca però il potere decisivo di far cadere il governo. Una maggioranza parlamentare non può semplicemente dichiarare che il governo ha perso il mandato e insediarne uno nuovo.

La votazione per la rielezione dopo le elezioni offre un correttivo limitato. Ogni quattro anni, il Parlamento è chiamato a rieleggere i sette membri del Consiglio federale. In pratica, il voto è servito soprattutto a confermarli. La storia mostra quanto raramente abbia prodotto un cambiamento: dal 1848 sono stati respinti solo quattro ministri in carica.

Questo garantisce ai ministri svizzeri una continuità di cui molti loro omologhi parlamentari all’estero non godono. Al tempo stesso, la responsabilità politica non si concentra in un’unica votazione di fiducia. I ministri devono rispondere del proprio operato attraverso la vigilanza parlamentare, i referendum, le iniziative, le elezioni, il dibattito pubblico e la possibilità di non essere rieletti. Questi canali possono limitare l’esecutivo, ma nessuno equivale a una mozione di sfiducia.

L’esecutivo svizzero è composto da una coalizione dei quattro maggiori partiti, non da un governo formato da una sola maggioranza parlamentare. La cosiddetta «formula magica», in vigore da tempo, ripartisce i sette seggi del Consiglio federale tra le principali forze politiche del Paese. Questa composizione favorisce la rappresentanza delle diverse sensibilità ideologiche e delle regioni, facendo del governo una coalizione permanente anziché un’alleanza temporanea.

Il politologo Steffen Ganghof definisce questo assetto un «governo indipendente dall’assemblea», un modello raro presente anche in Bhutan e Suriname. A suo avviso, l’assenza della minaccia di una votazione di sfiducia può ridurre la pressione sui partner di coalizione a ostacolarsi a vicenda solo per proteggere la propria posizione di governo.

In Germania, afferma Ganghof, i partiti della coalizione devono tenersi costantemente reciprocamente soddisfatti. I veti possono provocare uno stallo o spingere la politica verso il minimo comune denominatore. I ministri svizzeri sono sottoposti a una disciplina diversa. Devono negoziare all’interno di un governo composto da sette membri, raggiungere decisioni collettive e difenderle pubblicamente come organo collegiale.

Ne deriva il principio della collegialità. I consiglieri federali possono appartenere a partiti e tradizioni politiche diverse, ma le decisioni del governo sono presentate collettivamente. Il sistema chiede agli elettori e al Parlamento di giudicare un governo che parla con un’unica voce istituzionale, anche quando le trattative interne riflettono forti divergenze.

La collegialità impone a ogni consigliere federale di sostenere le decisioni del governo una volta prese. In Svizzera non c’è un primo ministro che possa imporre un programma ai ministri subordinati, né un partito di governo può minacciare regolarmente di far cadere il governo se perde una controversia interna. I sette membri decidono e difendono il risultato insieme.

Questa disciplina influenza il modo in cui i ministri operano anche al di fuori delle sedute del Consiglio federale. Devono prevedere le reazioni del Parlamento, dei Cantoni, dei partiti politici, dei gruppi d’interesse e degli elettori. La democrazia diretta svizzera aggiunge un ulteriore livello di controllo. Il governo può proporre leggi e fare campagna a loro favore, ma i cittadini dispongono di strumenti per contestare leggi e assetti costituzionali.

L’ex cancelliere della Confederazione Walter Thurnherr ha riassunto con chiarezza il ruolo dell’esecutivo: «Avvia, propone, consulta, ma non decide in via definitiva». Il Consiglio federale opera quindi come un potente coordinatore e definisce l’agenda, mentre l’autorità finale è ripartita tra Parlamento, elettori e Cantoni.

Questa suddivisione aiuta a spiegare perché l’assenza di una mozione di sfiducia non abbia paralizzato la responsabilità politica in Svizzera. Il governo non può essere destituito con un’unica mozione parlamentare, ma le sue proposte attraversano diverse istituzioni prima di diventare vincolanti. I ministri devono raccogliere sostegno ogni volta, tema per tema, invece di fare affidamento soltanto sulla sicurezza del proprio mandato.

Il modello svizzero rinuncia a una via d’uscita parlamentare immediata in cambio di continuità, negoziazione e controllo diffuso. Un governo che non può essere fatto cadere a metà legislatura può portare avanti progetti a lungo termine senza considerare ogni votazione una prova di sopravvivenza. I ministri hanno inoltre la possibilità di rappresentare nello stesso esecutivo interessi politici concorrenti.

Il prezzo è una responsabilità politica meno immediata. In Gran Bretagna o in Germania, una maggioranza parlamentare può costringere il governo a dimettersi o provocare un cambiamento di coalizione. In Svizzera, il malcontento si fa sentire di solito attraverso percorsi più lenti: elezioni, pressione parlamentare, campagne pubbliche, referendum, iniziative popolari e rielezione periodica del Consiglio federale.

La prossima prova arriverà nel 2027, quando gli elettori rinnoveranno il Parlamento di 246 seggi. Un nuovo equilibrio parlamentare potrebbe cambiare le trattative sul Consiglio federale, anche se i sette ministri restassero al loro posto. I partiti si contenderanno l’influenza sulle leggi e sul successivo processo di rielezione, mentre gli elettori valuteranno le politiche proposte e difese collegialmente dal governo.

L’assetto costituzionale svizzero fa quindi della sopravvivenza del governo solo uno dei criteri per valutare il controllo democratico. La durata del Consiglio federale è garantita dal sistema, mentre la sua libertà d’azione è limitata dal Parlamento, dai Cantoni, dalla democrazia diretta e dalla necessità di mantenere il consenso in un panorama politico diviso.