Warum das Schweizer Parlament die Regierung nicht stürzen kann

2027 wählen die Schweizer Stimmberechtigten 246 Mitglieder des Parlaments, doch die sieben Sitze im Zentrum der Regierung dürften sich kaum verändern. Diese Diskrepanz steht für eines der markantesten Merkmale der Schweizer Demokratie: Das Parlament wählt den Bundesrat, kann die Regierung aber nicht mit einem ordentlichen Misstrauensvotum absetzen.

Die Regelung verleiht den Regierungsmitgliedern ein ungewöhnlich hohes Mass an Sicherheit. Ein Bundesratsmitglied kann so lange im Amt bleiben, wie es möchte, sofern es nicht zurücktritt oder stirbt und bei der Wiederwahl durch das Parlament nach den eidgenössischen Wahlen nicht abgewählt wird. Diese Wiederwahl ist selten entscheidend. Seit 1848 wurden nur vier amtierende Regierungsmitglieder nicht wiedergewählt.

Gemessen an vertrauten demokratischen Modellen kann das System unvollständig wirken. In den Vereinigten Staaten wird die Exekutive getrennt vom Kongress gewählt, wobei das Volk den Präsidenten bestimmt. Im Vereinigten Königreich kann das Parlament eine Regierung zum Rücktritt zwingen, wenn sie sein Vertrauen verliert. Die Schweiz kennt keinen dieser Mechanismen. Die Regierungsmitglieder werden von den Parlamentariern gewählt, doch dem Parlament fehlt die übliche Befugnis, sie während einer Amtszeit abzusetzen.

Diese Verfassungsordnung ist mit Blick auf die nächsten eidgenössischen Wahlen von Bedeutung. Die Stimmberechtigten können das 246 Sitze umfassende Parlament neu zusammensetzen, die Kräfteverhältnisse zwischen den Parteien verändern und die nächste Wahl der Regierungsmitglieder beeinflussen. Den Bundesrat können sie mit ihrer Stimmabgabe nicht direkt auswechseln.

Der Bundesrat ist vom üblichen Vertrauenszyklus ausgenommen, der für die meisten parlamentarischen Exekutiven gilt. Die sieben Mitglieder des Bundesrates werden von der Vereinigten Bundesversammlung gewählt, die aus Nationalrat und Ständerat besteht. Nach ihrer Wahl sind sie nicht auf eine fortwährende Vertrauensmehrheit angewiesen, um im Amt zu bleiben.

Das Parlament hat weiterhin Einfluss. Es wählt die Bundesratsmitglieder, verabschiedet Gesetze und den Bundeshaushalt, beaufsichtigt die Verwaltung und kann anhaltenden politischen Druck ausüben. Die entscheidende Befugnis, die Regierung zu stürzen, fehlt jedoch. Eine parlamentarische Mehrheit kann nicht einfach erklären, der Bundesrat habe sein Mandat verloren, und eine neue Regierung einsetzen.

Die Wiederwahl nach den Wahlen bietet eine begrenzte Korrekturmöglichkeit. Alle vier Jahre wird das Parlament aufgefordert, die sieben Mitglieder des Bundesrates wiederzuwählen. In der Praxis dient die Abstimmung grösstenteils der Bestätigung. Die historische Bilanz zeigt, wie selten sie zu einem Wechsel führt: Seit 1848 wurden nur vier amtierende Regierungsmitglieder nicht wiedergewählt.

Damit geniessen Schweizer Regierungsmitglieder eine Kontinuität, die vielen ihrer Amtskolleginnen und Amtskollegen in anderen parlamentarischen Systemen fehlt. Zugleich verlagert sich die Rechenschaftspflicht weg von einer einzelnen Vertrauensabstimmung. Die Regierungsmitglieder müssen sich durch parlamentarische Aufsicht, Referenden, Volksinitiativen, Wahlen, öffentliche Debatten und die Möglichkeit, nicht wiedergewählt zu werden, verantworten. Diese Kanäle können die Exekutive einschränken, doch keiner davon entspricht einem Misstrauensvotum.

Die Schweizer Exekutive ist als Koalition der vier grossen Parteien aufgebaut und nicht als Regierung, die von einer einzigen parlamentarischen Mehrheit gebildet wird. Die langjährige «Zauberformel» verteilt die sieben Sitze im Bundesrat auf die grössten politischen Kräfte des Landes. Diese Zusammensetzung fördert die Vertretung verschiedener ideologischer und regionaler Interessen und macht den Bundesrat zu einer dauerhaften Koalition statt zu einem vorübergehenden Bündnis.

Der Politikwissenschaftler Steffen Ganghof bezeichnet die Regelung als «versammlungsunabhängige Regierung», ein seltenes Modell, das auch in Bhutan und Suriname vorkommt. Seiner Ansicht nach kann das Fehlen einer drohenden Vertrauensabstimmung den Druck auf Koalitionspartner verringern, einander allein zum Schutz ihrer Regierungsposition zu blockieren.

In Deutschland, sagt Ganghof, müssten die Koalitionsparteien einander ständig zufriedenstellen. Vetos könnten zu Stillstand führen oder die Politik auf den kleinsten gemeinsamen Nenner ausrichten. Für Schweizer Regierungsmitglieder gelten andere Anforderungen. Sie müssen innerhalb eines siebenköpfigen Bundesrates verhandeln, gemeinsame Beschlüsse fassen und diese als Gremium öffentlich vertreten.

Daraus ergibt sich das Kollegialitätsprinzip. Die Bundesratsmitglieder können unterschiedlichen Parteien und politischen Traditionen angehören, doch die Beschlüsse des Bundesrates werden gemeinsam vertreten. Das System verlangt von den Stimmberechtigten und dem Parlament, eine Regierung zu beurteilen, die mit einer institutionellen Stimme spricht, auch wenn die internen Verhandlungen von heftigen Meinungsverschiedenheiten geprägt sind.

Das Kollegialitätsprinzip verpflichtet jedes Bundesratsmitglied, gefasste Bundesratsbeschlüsse mitzutragen. In der Schweiz gibt es keinen Premierminister, der den übrigen Regierungsmitgliedern ein Programm aufzwingen kann, und keine Regierungspartei kann routinemässig damit drohen, den Bundesrat zu Fall zu bringen, wenn sie sich in einem internen Streit nicht durchsetzt. Die sieben Mitglieder entscheiden gemeinsam und vertreten das Ergebnis gemeinsam.

Diese Disziplin prägt das Handeln der Regierungsmitglieder auch ausserhalb des Sitzungszimmers des Bundesrates. Sie müssen die Reaktionen des Parlaments, der Kantone, der politischen Parteien, der Interessengruppen und der Stimmberechtigten vorwegnehmen. Die direkte Demokratie in der Schweiz bringt eine weitere Ebene der Kontrolle mit sich. Die Regierung kann Gesetzesvorlagen ausarbeiten und sich für sie einsetzen, doch die Bürgerinnen und Bürger behalten Instrumente, mit denen sie Gesetze und die Verfassungsordnung infrage stellen können.

Der ehemalige Bundeskanzler Walter Thurnherr fasste die Rolle der Exekutive so zusammen: «Sie initiiert, schlägt vor und konsultiert, entscheidet aber nicht endgültig.» Der Bundesrat ist somit ein einflussreicher Koordinator und gibt die politische Agenda vor, während die endgültige Entscheidungsgewalt auf Parlament, Stimmberechtigte und Kantone verteilt ist.

Diese Aufteilung erklärt, weshalb das Fehlen eines Misstrauensvotums die Rechenschaftspflicht in der Schweiz nicht lahmgelegt hat. Der Bundesrat kann nicht mit einem einzigen parlamentarischen Antrag abgesetzt werden, aber seine Vorschläge durchlaufen mehrere Institutionen, bevor sie verbindlich werden. Die Regierungsmitglieder müssen immer wieder für Unterstützung werben, Thema für Thema, statt sich allein auf eine gesicherte Amtszeit zu verlassen.

Das Schweizer Modell tauscht eine klare parlamentarische Notbremse gegen Kontinuität, Verhandlungen und verteilte Kontrolle ein. Eine Regierung, die nicht mitten in einer Legislaturperiode gestürzt werden kann, kann längerfristige Vorhaben verfolgen, ohne bei jeder Abstimmung um ihren Fortbestand bangen zu müssen. Die Regierungsmitglieder haben zudem Spielraum, innerhalb derselben Exekutive unterschiedliche politische Gruppen zu vertreten.

Der Preis dafür ist eine weniger unmittelbare Verantwortlichkeit. In Grossbritannien oder Deutschland kann eine parlamentarische Mehrheit eine Regierung zum Rücktritt zwingen oder einen Koalitionswechsel auslösen. In der Schweiz verläuft die Unzufriedenheit meist über langsamere Wege: Wahlen, parlamentarischen Druck, öffentliche Kampagnen, Referenden, Volksinitiativen und die periodische Wiederwahl des Bundesrates.

Die nächste Bewährungsprobe steht 2027 an, wenn die Stimmberechtigten das 246 Sitze umfassende Parlament neu wählen. Ein neues Kräfteverhältnis im Parlament könnte die Verhandlungen rund um den Bundesrat verändern, auch wenn die sieben Regierungsmitglieder im Amt bleiben. Die Parteien werden um Einfluss auf die Gesetzgebung und das spätere Wiederwahlverfahren werben, während die Stimmberechtigten die Politik beurteilen, die der Bundesrat vorgeschlagen und gemeinsam vertreten hat.

Die Schweizer Verfassungsordnung macht den Fortbestand der Regierung somit nur zu einem von mehreren Massstäben demokratischer Kontrolle. Die Beständigkeit des Bundesrates ist im System angelegt, während seine Handlungsfreiheit durch das Parlament, die Kantone, die direkte Demokratie und die Notwendigkeit begrenzt wird, in einer politisch vielfältigen Landschaft einen Konsens aufrechtzuerhalten.